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金融控股公司監理法制之探討與發展動向

為了解決追蹤修訂同一人的問題，作者林盟翔 這樣論述：

中文提要 壹：研究緣起 近年來因全球金融體系之發展與資訊科技的突飛猛進，國際金融市場已緊密結合而朝這全球化發展。又因金融自由化及國際化之趨勢，促使金融商品不斷推陳出新，進而造成金融業務之區隔日漸模糊，導致金融企業紛紛跨業經營，以提供更方便金融服務之方式，追求更高之利潤。然而，金融業務具有高度之公共性，在銀行跨業經營的趨勢下，金融管制逐漸走向放鬆管制與重新管制之同時，金融監理機制有必要隨之加以調整，以達到健全及維持金融秩序之目的，並保障廣大之投資大眾。 觀諸銀行跨業經營的方式，有直接經營、轉投資子公司或是採取金融控股公

司的型態為之。我國為因應金融自由化之風潮，除修正銀行法第七十四條有關銀行轉投資相關金融事業之規定，轉而採取正常開放之態度，並制訂通過「金融機構合併法」，鼓勵同質金融機構相合併成為金融集團並使其更具有金融競爭力。在立法政策上，參閱美、日等外國立法例，並評估國內之經濟狀態，認為宜採取金融控股公司的方式以從事跨業兼營。換言之，金融機構得以金融控股公司之模式來統合各種金融業務以達金融效率化之目標，亦得以金融控股公司之型態跨業經營，以達企業效率化，增加我國金融機構之國際競爭力。由此可知，我國金融體制將朝「組織大型化、經營多角化、監理透明化」之方向進行。 我國金融體制在此轉變下

，為了監理大型組織之多角化經營，除了修正以往之金融管制措施外，亦必須適當地修正金融監理機制，賦予金融主管機關適當監理權限來進行金融改革。詳言之，金融監理機制的調整與否，首先要先檢視該金融監理機制是否存在著無法有效進行金融監理之問題，須將監理機制的缺失點明並加以修正。其次，金融監理機制應朝「金融集團監理機制」之方向前進。行政院監督管理委員會組織法已於民國九十二年七月二十三日公布，並為我國金融監理一元化之主管機關，自民國九十三年七月一日起實施，但行政院管理委員會本身之架構組成除會阻礙其成為真正獨立性之一元化監理機關外，其他配套措施例如銀行局組織法等相關法規亦付之闕如，將來在監理一元化正式施行後，其

所衍生之許多後遺症，成為在我國監理機制邁向一元化之際，不得不重視之問題。 金融控股公司之出現後，我國金融監理體系如何與國際間接軌，並邁向金融監理一元化之革新，以健全我國金融控股公司之發展與金融監理制度之健全，為本文寫作之動機。本文之目的旨在依據現行法令建立金融控股公司法之監理架構，爾後勾勒其發展動向，來探究我國金融監理專責機關之出現，並且藉由比較法之觀點，對於我國之金融控股公司監理機制提供建議，截長補短，使我國金融集團監理更行完備。 貳：研究範圍與方法 本文之研究範圍，係以我國「金融控股公司法」與我國金融監理機制為中心

，首先分類金融監理措施以探討於金融控股公司架構下，我國應如何因應金融集團監理與改進我國之監理機制提出建議。其次，因應金融業務國際化的潮流，監理機制應朝向無國界的方向發展，故關於金融集團監理之「巴賽爾銀行監理委員會」所發佈之監理原則，亦為本文研究之範圍。最後，我國金融監理一向之紊亂結構造成監理機制之無法彰顯，在金融業跨業經營之出現後，更使得我國監理機制更難以達到有效監理之目的，本文並輔以先進國家金融監理一元化與一元化監理機關之制度，剖析我國行政院金融監督管理委員會組織法之優缺點以及應有之監理架構，使我國金融監理朝向健全之動向。 本文之研究方法乃先蒐集國內外關於金融監理

與金融控股公司相關之論文、期刊、書籍及許多參考資料，依歸納分析之方法將文獻加以整理，並融合於我國現行金融監理架構在金融控股公司中之缺失，並將該缺失輔以比較法之研究進而探求改正缺失並對於我國一元化之架構提出建議。 本文第一章為本論文之問題意識、研究動機、目的、方法、範圍。第二章從金融管制出發，分析討論金融管制之內容與架構，並在金融自由化之影響下，各國紛紛對於自我之金融體制進行金融改革。第三章為金融控股公司之發展與法制架構，主要係分析先進我國與其他各國因應金融自由化與國際化所帶來之跨業經營制度，與金融控股公司發展概況以及基本架構之分析。第四章則是對於金融監理之基本性探討，以作為

第五章分析檢討我國金融控股公司之金融監理機制之基礎，以監督管理金融控股公司之人事、業務、財務與組織架構。第六章則是參酌因應金融一元化先進國家所調整之金融監理機制，用以分析檢討我國行政院金融監督管理委員會之架構。第七章為結論，以及本文對於未來金融控股公司監理動向之展望與建議。 參：重要發現與主要建議事項 一、重要發現： 金融自由化（Financial Liberalization）係指對於不當或不必要之金融管制，放寬或是解除該措施而言。換言之，金融自由化係在尊重市場機能之前提下，解除不當之管制（deregulation）與減

少不必要之干預，並非是放任不管（laissez -faire）；除非有任何金融活動具有獨占、寡占、不當競爭等致市場機制無法發揮，否則應當減少不當之干預，並建立公平合理之金融秩序。故金融自由化係強調市場自由競爭，因此在金融自由化之浪潮襲擊下，以往偏於金融管制之措施慢慢導正回以自由競爭效率為主之金融政策，故產生「放寬管制（De-Regulation）」之現象，其目的係在解除以往不當的金融管制內容。而在自由化之帶動下，國際化、大型化、多樣化之金融集團、金融商品如雨後春筍般出現，因而在面對新式金融體制、組織與商品之同時，衍生出對於現今金融政策、金融監理機制與金融法規之檢討，得出必須就現今金融法規、金融

監理金融政策做一全面性、全體性之改革，因而有「重新管制（Re-Regulation）」之出現，一方面解除舊的管制，一方面針對新式金融做適當性的管制。各國不斷從事金融改革，找尋最有利於該國之跨業經營模式，並就該跨業經營模式之不同而研擬不同之一元化監理機制或仍然保持多元化監理機制但加強監理機制間彼此之聯繫分工，以確實達成監理之目標、功能與效率。我國對於金融機構跨業經營之方式，考量我國之因素與發展背景，最後採取金融控股公司之架構，實屬允當。 觀諸巴賽爾銀行監理委員會所公布之監理指導原則以及英美先進國家金融監理實務之研究，可以得知為因應金融集團（在我國為金融控股公司）之有效

監理方式，需賴下列三者之力量合作，始能竟全功：（一）金融控股公司及旗下子公司本身。（二）政府監理。（三）市場之制約力量。首先，就金融控股公司及旗下子公司之因素觀之，金融控股公司及旗下子公司本身之管理應具備良好之公司治理（在金融機構或可稱為銀行治理）制度，就由獨立且勝任之董事來有效執行金融集團之管理與健全該金融機構之經營，對於金融控股公司及旗下子公司之風險管理，在金融機構本身，應建立有效之內部控制與內部稽核制度，負責自我評估以及有效內部稽核與追蹤。其次，就政府監理方面，應實際有效地就由實地檢查、場外監控、強制改正措施及適當地管制措施，以確保該金融機構之資本確實與經營健全，保障投資大眾與存款者之權

益。最後，透過市場制約者之力量，促使金融控股公司及旗下子公司強化資訊揭露、提高透明度及透過市場獎懲來達到約束金融集團之力量。 另參閱英美兩國金融集團監理之模式，美國根據金融服務現代化法之授權，以多元監理機關形成之傘狀監理，由聯邦準備理事會負責金融控股公司之合併監理，採風險聚焦計畫，強調各功能性監理機關之協調與合作以實地檢查與場外監控藍進行有效監理。至於英國則依據金融服務暨市場法以單一機關之方式，針對法定目標、考量監理原則及重大風險等監理方法，以風險評估、監理工具及評鑑三個階段執行金融集團之監理。可知欲達成有效金融監理，其先決要件如下：（一）建立獨立盡責之監理機關。（

二）給予監理機關審慎而足夠之資源與法律依據。（三）有效率之司法體系與金融法規之健全。（四）建立適當的會計標準與資訊揭露。（五）良好之市場紀律。（六）完善之風險管理。（七）執行迅速改正措施。我國在進行金融監理改革之方法中，係以金融監理一元化為手段，先後制訂行政院金融監督管理委員會組織法及其他相關配套子法，成立專責獨立性之行政院金融監督管理委員會，統合我國現今金融監理架構。預計在民國九十三年七月一日起實施後，將能改善我國原有金融監理之缺失，並達成有效、迅速及效率之金融集團監理。 二、主要建議事項： 觀諸先進國家以及巴賽爾銀行監理委員會發佈之有效銀

行監理原則、以及其對於金融集團監理應有監理架構之建議，可知未來我國金融控股公司發展之主要議題，歸納如下：（一）財務之健全：主要係著眼於資本適足性之評估，對金融集團之監理不論係採用合併監理或單獨監理輔以整體評估，若採取合併監理方式，集團內部各成員之各資本適足性要求，加以監督管理，但重點仍然在母公司或是控股公司上，若採取單獨監理輔以整體評估之方式，各集團成員分別尤其監理機關依據所要求之資本條間執行監理，但同時需對於金融集團之資本適足性進行質性與量性之分析。（二）人事之適任與妥適：問題金融機構之產生，往往基於人之因素，因此為確保金融團內受監理成員之審慎及健全經營，監理機關應對於前述之營運具有重大影響

之負責人、發起人與經理人，建立客觀標準評估其適任與妥適性。（三）監理資訊之取得與交換：金融集團之監理，必須仰賴各監理機關間緊密之合作與監理資訊之交換。在多元化監理架構下，不但要達成上述之目標，更需建立協調者之角色，擔任各監理機關更能緊密監理之功能。在一元化之監理架構下，亦要加強監理主管機關與其他監理機關間之資訊往來密切。（四）風險管理之監理，監理機關必須緊密取得聯繫分享監理資訊，必要時得限制或禁止集團內部成員相互承受風險之程度。（五）金融組織結構透明化：監理機關有權取得金融集團經營結構或法律上之足夠資訊，並於必要時得命令金融集團施予處罰機制，以利有效之監理。（六）防止風險之擴散與傳遞：避免金融

集團內問題金融機構風險相互傳遞，應建立有效之金融防火牆機制。（七）研發新監理管理方式，以能有效辨識、衡量、監控與控制風險。 因此，關於如何有效建立金融控股公司之監理機制，首先應將金融控股公司之架構中，依據不同之監理機制依本文之標準，在監理機制上做以下之分類：（一）事前監理機制：財務業務健全性及經營管理能力、資本適足性、對金融市場競爭程度及增進公共利益之影響、最低實收資本額、及金融控股公司之結合、負責人之適格要件、股東之適格要件。（二）事後監理機制：資訊提供義務、主管機關緊急處置權、金融控股公司租稅問題、不合營業常規之調整以及股東適格性。（三）預防性監理機制：財務比率

之限制、人員兼任之禁止、授信及交易對象之限制、保密義務、金融防火牆之建立。（四）保護性監理機制：轉投資其他事業之規範、交叉持股表決權之限制、財務援助義務、實力本源主義、以及存款保險制度。（五）外部監理機制：主管機關之檢查權、罰則規定以及外部董事、外部監察人之引進。（六）內部監理機制：內部控制制度與內部稽核制度。該分類之優點在於瞭解金融監理機關應以何種監理方式進行金融控股公司之監理，以及該監理措施之適當與否，並參酌比較先進國家與如巴賽爾銀行監理委員會之發佈原則，相互配合，以達成金融集團監理之有效性，並得與其他國家相互接軌，以因應金融國際化之腳步與加強我國金融控股公司之競爭力及確保我國金融控股公司

之健全經營。 其次，在金融監理組織之調整上，我國係以「行政院金融監督管理委員會」之架構作為一元化之監理機關統合執行金融控股公司之集團監理。就由本文對於行政院金融監督管理委員會組織法之剖析後，可以發現行政院金融監督管理委員會其具有下列之優點：（一）確保委員專業化與金融監理獨立性、透明化，以達成有效監理之目的。（二）執行金融監理任務時賦予調查權及搜索權：主管機關自可把握時效，透過直接調查與搜索，掌握犯罪證據，進而將違法人員繩之以法、交付司法裁判，達到維持金融市場交易秩序之監理目的。 不過，行政院金融監督管理委員會亦有以下之缺失須待以後修法改進

始能達成行政院金融監督管理委員會獨立有效執行監理：（一）旋轉門條款之漏洞：公務員服務法第十四條之一規定，公務員離職後三年內，不得擔任與離職前五年職務直接相關之營利事業董監事、經理、執行業務股東或顧問，為「旋轉門條款」。由於行政院金融監督管理委員會工作人員權力非常大，一般對於公務人員於再度就職期間及離職後，多有若干規範。但於我國除對一般政務官之旋轉門條款可適用外，並未見對行政院金融監督管理委員會之工作人員設置行為規範，似乎為一漏洞。為防止利益衝突與確保行政院金融監督管理委員會監理之獨立性，應加以規範為妥。（二）組織調整不利：按行政院金融監督管理委員會組織法第二十六條至第二十九條關於銀行局、證券期

貨局、保險局及檢查局之組織法必須以法律定之，對於未來金融監督管理委員會組織法進行組織調整之發展實屬不利，應由金融監督管理委員會組織法訂定必要之內部組織架構為妥。（三）會計師之管理：觀諸各國金融監理一元化之型態，均將會計師納入為金融監理機關之一（例如日本），但對照行政院金融監督管理委員會組織法第二條之規定，卻未將會計師明定為其執掌事項。雖然目前可由解釋將行政院金融監督管理委員會解釋為會計師之主管機關，但此立法漏洞有待於未來行政院金融監督管理委員會組織法之修正納入。（四）金融違法之追訴機關：鑒於各國金融監理一元化時，均建立所謂「執行部門（Enforcement Division）」以執行檢查、追訴

與保全等措施。未來應建制檢查局之功能，使其對影響金融機構健全經營之風險因素得早期發現並及早處分，就檢查局發現之不法與違法行為，應直接由行政院金融監督管理委員會立即處理，以有效防範與遏止金融犯罪與控制風險，以預防處理制度代替危機處理。（五）農會信用部、漁會信用部之監理：若農業金融法施行後，根據農業金融法第二條及第五條之規定，農業金融機構（農會信用部、漁會信用部、全國農業金庫等）之主管機關為行政院農業委員會故農漁會信用部之監理機關為行政院農業委員會。根據農業金融法第七條之規定，農業金融機構之監理業務，中央主管機關（行政院農業委員會）應委託金融監理機關或金融檢查機構辦理。中央主管機關（行政院農業委員

會）得隨時派員檢查全國農業金庫、信用部或其他關係人之業務、財務及其他有關事項，或令該金庫、信用部或其他關係人於限期內據實提報財務報告、財產目錄或其他有關資料及報告。中央主管機關於必要時，得委託專門職業及技術人員，就前項所定應行檢查事項、報表或資料予以查核並向中央主管機關據實提出報告；其費用，由該金庫或信用部負擔。若行政院農業委員會委託行政院金融監督管理委員會為檢查時，與其隨時派員檢查之結果有所出入產生爭議時，會造成農漁業金融市場之不穩定。未來應於修正農業金融法或行政院金融監督管理委員會組織法時，修法解決此爭議。（六）財務結構未能獨立於預算之外：金融監理機關是否能發揮功效，其基本前提即是，該機關

組織之職掌及功能，能否不受外力（尤指財團政治勢力）干涉而獨立運作。而機關之組織職掌如欲不受外力干預，其重要關鍵因素，即是該機關之經費或預算，必須能夠完全獨立並且自給自足。觀諸加拿大、英國及日本等，其實施一元化之金融監理機關，其年度預算經費，大多規定必須來自向受檢單位所收取之檢查費及相關行政規費而非由政府編列預算支應。其主要原因，即希望藉以維持組織功能之獨立運作，而不受外界或國會政治勢力之干預。行政院金融監督管理委員會根據行政院金融監督管理委員會組織法第七條規定，設立「金融監督管理基金」。其中同條第一款即規定該管理基金之來源為「由政府循預算程序之撥款」，並且於同條第五項復規定：「金融監督管理基金

之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。」因此金融監督管理基金之收入之一，仍然需靠政府之預算。故行政院金融監督管理委員會本身之財務結構無法脫離立法與行政機關之干擾，機關並無運作之獨立性。再者，該管理基金易受行政院制訂之辦法而影響其管理、收支與運用之獨立性；意即人員任用之獨立性亦可能藉由管理基金之控制而受干擾。未來之改革方向，係應規定行政院金融監督管理委員會暨其所屬各機關之用人費用及辦理業務費用，均應取自向受監理機構之監理年費、受檢單位收取之檢查費及相關之行政規費，並建立經費自及自足之機制，以維持機關運作之獨立性。（七）行政院金融監督管理委員會組織法為一組織法，並非統合規範之法律行政院金融監督管理

委員會係一組織法，對於監理方式、監理規範均規定不多，觀諸英國「金融服務暨市場法（Financial Services and Markets Act of 2000）」之規定，對於「金融服務管理局（FSA）」職權之規定，遵照1.責任清楚（clear accountability）；2.分工清楚（no duplication）；3.透明化（transparency）；4.相關權責機關應定期交換資訊之監理原則規定於該法第一條、第二條與附錄一，其餘四百多條條文均為市場運作規範。我國主管機關應儘速參考英國立法例，整合各種監理法律，才能使三大服務業合併監督。